通过这些立法，横向、纵向国家机关之间关系的调整以及地方国家机关之间关系的协调有了更加明确的原则和规则指引……{18}，这也是在说我国宪法可以通过立法得到发展，宪法秩序可以经由立法加以建构。
[57]法院也指出，适用中的常见问题是地方性法规中个别规范不够具体明确，从而给准确适用带来疑惑。该条规定：员工领取垫付欠薪后，区劳动行政部门取得已垫付欠薪部分的追偿权。
另外，本文的研究基本上以实践中被适用的地方立法规范为中心展开，分析适用的方式与特点。其次，通过在山东省青岛市、广东省深圳市和浙江省杭州市的调研，将当地立法、执法、司法机关认为适用频率较高的《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》《深圳经济特区欠薪保障条例》《深圳经济特区社会养老保险条例》《深圳经济特区环境保护条例》《浙江省机动车排气污染防治条例》《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》纳入统计范围。在一行政处罚案中，法院适用了《河南省道路交通安全条例》58条第6项的规定，即违反规定停放车辆，影响其他车辆、行人通行的，处二百元罚款。不过从较为系统的实践描述看，中国法院对地方立法的运用十分有限。[50]细化操作型的地方立法起到了原则性规定与具体行为之间的桥梁作用，增强了法律规定的可操作性，因此容易得到更频繁的援引。
[2]也有其他地区通过要求外地企业在本地注册，否则以不予备案的方式压制外地企业。文章来源：《法学家》2017年第6期。[46]（2016）鲁1721行初26号。
[43]《山东省行政程序规定》68条与上述湖南规定第65条内容相似。[64] 上述现象的发生机理同样可以被归为两个方面：第一，地方立法的传播需要成本。相似地，《浙江省机动车排气污染防治条例》5条规定了环保部门对机动车排气污染的监管权。[36]（2016）豫民再251号。
例如，本文作者在深圳市人大常委会调研时了解到，《深圳经济特区欠薪保障条例》因为规定企业员工可以就其被拖欠的薪金向劳动部门申请先行垫付，深圳市再未出现过因讨薪引发的社会不稳定事件。[40]缴纳养老保险费用是享受养老保险待遇的前提条件，河南省规定弥补了上位法应当说明而未说明的漏洞。
通过上文分析可以发现，有效的传播成本控制机制包含两个方面：一是降低立法的篇幅。[57]法院也指出，适用中的常见问题是地方性法规中个别规范不够具体明确，从而给准确适用带来疑惑。并且，越高级的法院所需要面对的地方性规定越多，也就越不可能去主动了解研究各地立法。[58]李强、龚海南、陈立洋：以司法职能助推地方民主法治建设——重庆市第三中级人民法院适用地方性法规情况的调研报告，《法律适用》2012年第2期，第101页。
(三)平衡安全立法和有用立法 根据前文归纳，执法人员或司法人员不愿意适用地方立法的一项重要原因在于担忧地方规定的违法风险。河南省以地方性法规的形式制定了地方标准，提供了操作性指南，在实践中得到了反复适用。2.地方立法制度功能缺失 地方立法常常不被重视的另一个原因在于其本身不具备实用价值，缺乏作为制度的基本功能，难以成为实践中处理法律争议的依据。[51] 根据对前文列举的地方性规定的梳理，这些具有操作性的立法条文至少采用了两种较为典型的立法方式。
任何制度都并非一制定出来就能自然得到执行，其运行的各个阶段均需要消耗成本，而成本的存在将会在一定程度上限制制度作用的发挥。这进一步压缩了地方立法生存的空间。
举例来说，《河南省道路交通安全条例》42条将交通事故中机动车一方的责任区分为全部责任、主要责任、同等责任和次要责任四种类型，对机动车交通事故责任这一概念进行了分解。[51]参见汪全胜：论立法的可操作性评估，《山西大学学报（哲学社会科学版）》2009年第4期，第103页。
唯有适用法律的各个部门主要关注地方立法而忽视中央立法，我们才能说地方立法有架空中央立法之嫌。下位法在与上位法规定不相同或超越上位法范围进行规定的情况下，到底是与上位法相抵触还是对上位法的完善，在实践中并没有非常明确的界定。[25] 地方性法规也可能在具体案件中被用于否认某组织的行政主体地位。三、地方立法被选择适用的机理 上文大致归纳了在实践中适用相对较为活跃的地方立法条文的情形，那么这些条文被适用的背后存在什么样的机理？除了这些活跃的条文外，大量的地方立法实际上处于休眠状态，造成如此众多地方性规定被弃用的原因又是什么？本部分将针对以上问题继续展开讨论。在此三案件中，地方立法的主要作用在于重申上位法规定的内容，并未体现出自身的独特作用。赋权确认型地方立法被适用的机理主要在于某领域内或某问题中上位制度供给与本地制度需求的不平衡，地方立法通过创造新的法律关系进行制度的补充供给，在一定程度上缓解了制度供需之间的矛盾。
在当前的态势下，似乎上位法依赖占据了主导地位，致使地方立法实效未能充分体现。但在法理上，伤残职工与普通职工一样，可以享受各项社会保障待遇。
[8] 就以上研究结论看，我国的地方立法在整体的法制图景中占据的地位似乎无足轻重，非但没有架空上位法，自身还处于被边缘化的尴尬境地。[53]根据本文作者在深圳市人大常委会法制委员会和深圳市法制研究所的调研记录。
这其中，有4个案件涉及的是《深圳经济特区欠薪保障条例》23条。[61]法院也同样表达了法规衔接机制不畅和适用地方立法意识偏低的问题。
[76]长期以来，我国地方立法机关在理念上追求像中央立法那样体例完整、周全，因此不得不大幅度借鉴上位立法的框架内容，从而增加了制度的复杂性和运作成本，给行政、司法机关的适用带来了麻烦。二、较活跃地方立法的适用情形 鉴于各地制定的地方性法规和地方政府规章数量特别庞大，无法进行十分全面的统计和归纳，因此很难对实践中所有活跃的地方立法文本进行分析。河南省规定将机动车的过错程度和赔偿责任额度相挂钩，明确了根据过错程度适当减轻这一模糊上位法规定的含义。[7]参见俞俊峰：地方政府规章适用的实证研究——以贵州省卫生厅适用情况为分析视角，《河北法学》2011年第6期，第145页。
在其他法律文件尚没有明确规定的情况下，《办法》赋予社保中心以行政主体地位。然而，这样的立法理念的广泛接受仍然需要时间。
[34]（2013）宛龙七民初字第224号。[13]（2016）鲁行终1267号。
[20]（2013）豫法立二民申字第02038号、（2010）信浉民初字第1727号。4.小结 通过对适用中较活跃的地方立法的总结，可以发现，凡是被法院适用的地方立法大多具有较强的实用性。
其上位的《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》主要规定了机动车让行人优先通行、转弯车辆让直行车辆优先通行以及特殊车辆的优先通行问题，遗漏了进出道路时的优先通行问题。必须承认，司法适用频率的高低并不能完全反映某项立法的实效性，被规制领域法律活动的多寡和争议出现的可能性都会影响相关司法案例的数量。3.传播成本及规则认知便宜化倾向 致使地方立法适用率较低的第三个因素是执法人员或法官对地方规则缺乏掌握或根本不愿意掌握。进入专题： 地方立法 央地关系 法律实效 法律适用 。
当然，法院引用与上位法相似的地方立法条文也并非完全没有意义，如在一合同纠纷案中，[49]法院同时引用了地方立法和上位法的规定，地方立法条文起到了补强上位法依据的作用。鉴于地方立法在实践中普遍适用程度较低的现实已为较多经验研究所确认，下文对此现象将不再赘述，重点在于探求其背后的发生机理。
从理论上说，地方立法仅被本地行政执法机关适用是地方立法的必然特征，但是这并不意味着地方立法只能为本地法院适用。[4]再比如，在交通部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》将车辆的具体标准和营运要求交由地方规定后，各地普遍出台了严于交通部规章设定条件和社会预期的网约车规定，被业界视为对中央政策的软抵制。
(二)强化规范的确定性 从法律适用的实践可知，明确的规则容易获得执法和司法机关的青睐，从而具有更强的实效。[39]上位法《工伤保险条例》没有明确说明伤残职工缴纳养老保险费的问题，但是规定伤残职工达到退休年龄并办理退休手续后，停发伤残津贴，按照国家规定享受基本养老保险待遇。
相关文章
发表评论
评论列表